C’è una parola, nel testo del quarto decreto Sicurezza del governo italiano, che vale più di cento commi. È una congiunzione, in apparenza innocua, del tipo che nei manuali di grammatica viene classificata come avversativa o aggiuntiva e non suscita particolari emozioni. La parola è anche. Nella norma che introduce il fermo preventivo di dodici ore per i manifestanti ritenuti pericolosi, la possibilità di trattenere una persona è prevista sulla base di precise circostanze — fin qui, una certa logica c’è — «anche desunte dal possesso di strumenti». In quell’anche ci sono, come ha scritto il Massimario della Corte di Cassazione con sobria precisione giuridica, tutte le possibilità del mondo. Non è una metafora letteraria: è una valutazione tecnica. Quella parola trasforma una norma in uno spazio discrezionale potenzialmente illimitato. E uno spazio discrezionale illimitato, in mano alle forze dell’ordine, prima di una manifestazione, nei confronti di persone che non hanno ancora commesso alcun reato, ha un nome che i giuristi preferiscono non usare ma che la storia conosce bene.
Il documento pubblicato il 13 maggio dall’Ufficio del Massimario della Corte di Cassazione è un atto di straordinaria importanza, e non soltanto per le sue implicazioni tecniche. È un documento di centoventinovepagine in cui i giudici più alti del sistema giudiziario italiano smontano, norma per norma, il decreto Sicurezza convertito in legge il 24 aprile, elencandone le criticità costituzionali con la pazienza certosina di chi ha il dovere istituzionale di dire la verità anche quando la verità è scomoda. Lo fanno appoggiandosi a pareri di costituzionalisti e penalisti, costruendo un argomento che non è politico — o almeno non lo è nella forma — ma che nella sostanza è politicissimo: questa legge, in parti significative, non è compatibile con la Costituzione.
Vale la pena ricordare che un anno fa, per un’analisi analoga sul decreto Sicurezza precedente e sul protocollo Albania, i giudici del Massimario finirono sotto il fuoco della maggioranza di governo. Maurizio Gasparri di Forza Italia disse che quegli uffici erano stati «occupati dai centri sociali». Non era un argomento giuridico. Era un tentativo di delegittimare il giudice invece di rispondere all’argomentazione del giudice — la tecnica più antica della politica autoritaria, applicata con la scioltezza di chi non si rende conto, o non si preoccupa, di ciò che rivela.
Il cuore del problema è il fermo preventivo. L’articolo 7 del decreto consente alle forze dell’ordine di trattenere in questura, per un massimo di dodici ore, persone ritenute pericolose prima che una manifestazione abbia luogo. Non dopo un reato commesso. Non durante un comportamento violento. Prima. In via preventiva. Sulla base di una valutazione di pericolosità che la legge non definisce con sufficiente precisione, che lascia ampio margine alla discrezionalità degli agenti, e che — come nota il Massimario — non chiarisce nemmeno «il rapporto tra la condizione oggettiva di pericolosità e il giudizio di pericolosità». In altre parole: non si capisce su che base si decide che qualcuno è pericoloso, né chi lo decide, né con quali garanzie per il fermato.
Le garanzie, del resto, sono un’altra nota dolente. Nella prima versione del decreto non era nemmeno previsto l’intervento di un giudice — un’omissione che da sola meriterebbe una discussione costituzionale approfondita. Nella versione approvata il giudice c’è, ma non sono stati specificati gli obblighi di motivazione e verbalizzazione a carico della polizia. Non è previsto che una copia del verbale venga consegnata alla persona fermata. Il fermato — che non ha commesso nessun reato, si ripete — non sa con certezza su quale base è stato trattenuto, non ha documentazione di ciò che gli è accaduto, non può facilmente contestare quanto subito. È una dinamica opaca per definizione normativa, non per cattiva applicazione.
Il banco di prova concreto di questa opacità lo hanno fornito i novantuno anarchici fermati mentre si accingevano a portare dei fiori davanti al casolare in cui avevano perso la vita Alessandro Mercogliano e Sara Ardizzone. Portare fiori. Trattenuti dodici ore in questura sulla base di una norma che il Massimario definisce di dubbia costituzionalità. Il gesto commemorativo trasformato in minaccia alla sicurezza pubblica per virtù di un anche inserito nel testo di legge.
Il Massimario usa, a proposito di questa norma, un’espressione che andrebbe letta con attenzione: il fermo preventivo rischia di tradursi in una «compressione del dissenso». Non lo afferma con la perentorietà di una sentenza — i giudici del Massimario producono analisi, non verdetti — ma lo segnala come rischio reale, fondato, documentato. È un rischio che ha una storia. Le misure di prevenzione ante delictum — il trattenimento di persone non perché abbiano fatto qualcosa ma perché potrebbero farlo — hanno una lunga genealogia nel diritto italiano, e non è una genealogia di cui occorre andare fieri. Il confino, l’ammonizione, il foglio di via: strumenti che la tradizione liberale ha sempre guardato con sospetto, proprio perché la libertà personale non può essere subordinata a una profezia sulla condotta futura di un individuo.
La Costituzione italiana, nata dalla resistenza a un regime che di misure preventive aveva fatto un sistema di governo, contiene per questo motivo garanzie molto stringenti sulla libertà personale. L’articolo 13 è tra i più garantisti del costituzionalismo occidentale: la libertà personale è inviolabile, nessuno può essere privato della libertà senza un atto motivato dell’autorità giudiziaria, salvo casi eccezionali e temporanei. Il decreto Sicurezza si colloca in questa zona di eccezione e la dilata, la estende, la riempie di discrezionalità. Non lo fa con la brutalità di chi vuole abolire le garanzie: lo fa con la tecnica raffinata di chi le svuota dall’interno, lasciando in piedi la forma e alterando la sostanza.
C’è un secondo elemento del decreto che il Massimario smonta con altrettanta precisione: il registro separato per gli indagati quando c’è una «causa di giustificazione». È lo scudo penale per le forze dell’ordine — un obiettivo politico comprensibile in astratto, per quanto controverso — costruito in modo così tortuoso da generare un’ambiguità lessicale che i giudici evidenziano con la cura di filologi applicata al diritto. L’accesso al registro separato, che garantisce maggiore riservatezza e minore stigma all’indagato in divisa, è previsto quando «appare evidente» che costui aveva una causa di giustificazione per il suo comportamento. L’apparire rimanda a una percezione. L’evidente rimanda a un fatto accertato. Le due parole si contraddicono, e la loro contraddizione non è un errore di stesura: è il segno di una norma costruita per raggiungere un risultato — lo scudo — senza poter ammettere apertamente cosa sta facendo.
Il Massimario chiama questa situazione «ambiguità semantica». È una locuzione tecnica e misurata. Ciò che descrive, però, è un problema politico preciso: una legge che protegge le forze dell’ordine dall’indagine giudiziaria usando un linguaggio volutamente impreciso, così da non dover dire esplicitamente ciò che fa. L’ambiguità, in questo decreto, non è un difetto di redazione: è il metodo.
Il caso del premio ai rimpatri per gli avvocati merita una nota a margine, quasi surreale. Una norma manifestamente incostituzionale — lo era con tale evidenza da essere riconosciuta come tale persino dal governo che l’aveva proposta — è stata abrogata con un decreto simultaneo, un attimo dopo l’approvazione della legge che la conteneva. Non è mai entrata in vigore. Il Massimario la cita comunque, scrupolosamente, perché è presente nel testo approvato dal Parlamento. C’è qualcosa di rivelatorio in questa sequenza: una norma incostituzionale viene proposta, il Parlamento la approva, il governo la abroga immediatamente perché sa che non regge. Perché, allora, inserirla? Perché approvarla? Forse per il segnale politico — siamo dalla vostra parte, vorremmo farlo — senza il costo giuridico di una norma che la Corte costituzionale avrebbe abbattuto in tempi prevedibili. Anche questo è un metodo.
Rimane, alla fine, la domanda che il Massimario stesso si pone con pacata brutalità: questa norma era necessaria? Lo stesso scopo non poteva essere raggiunto «con misure alternative, analogamente efficaci ma meno severamente incidenti sul fondamentale diritto»? Che sarebbe la libertà personale. I giudici non rispondono — non è il loro compito rispondere, ma porre la domanda. La risposta politica, però, è implicita nella struttura del decreto: no, lo stesso scopo non poteva essere raggiunto con misure meno invasive, perché lo scopo non era solo la sicurezza pubblica. Lo scopo era anche — quell’anche che ritorna — la dimostrazione di forza, il segnale inviato a chi manifesta, la normalizzazione del trattenimento preventivo come strumento di governo dell’ordine pubblico.
Il Massimario ha fatto il suo lavoro con rigore e coraggio istituzionale. Ora la parola passa alla Corte costituzionale, e prima ancora ai giudici che applicheranno la norma nei casi concreti. Ma la vera posta in gioco non è tecnica: è la domanda su che tipo di democrazia vogliamo essere. Una democrazia che trattiene le persone prima che facciano qualcosa, sulla base di una parola — anche — che apre tutte le possibilità del mondo, è una democrazia che ha cominciato a cedere qualcosa di essenziale. Non tutto in una volta. Piano piano. Con la pazienza dell’ambiguità semantica.
Le libertà non si perdono quasi mai per decreto esplicito. Si perdono per accumulo di eccezioni, per erosione di garanzie, per parole inserite nei testi di legge con cura sufficiente da non sembrare pericolose. Poi, un giorno, ci si guarda intorno e il paesaggio è cambiato.
