Profili costituzionali, comparati e sistematici

Il dibattito sulla separazione delle carriere tra magistratura giudicante e requirente costituisce uno dei temi più rilevanti della riflessione giuridica italiana contemporanea. Spesso presentata come naturale sviluppo del principio del giusto processo e come strumento volto a rafforzare la terzietà del giudice, tale proposta solleva interrogativi complessi sul piano costituzionale, sistematico e comparato. Il presente contributo analizza il rapporto tra terzietà della giurisdizione, unità della magistratura e autonomia dell’azione penale nel quadro del modello delineato dalla Costituzione italiana. Attraverso l’esame dei lavori dell’Assemblea Costituente, della dottrina costituzionalistica e della giurisprudenza costituzionale, nonché mediante un confronto con i principali modelli europei e nord-americani, l’articolo sostiene che la separazione delle carriere non rappresenta necessariamente una condizione indispensabile per la terzietà del giudice e che il modello italiano dell’unità della magistratura risponde a una logica di garanzia della legalità dell’azione penale e di equilibrio tra i poteri dello Stato.

Nel dibattito contemporaneo sull’ordinamento giudiziario italiano, la separazione delle carriere tra magistratura giudicante e magistratura requirente è frequentemente presentata come un passaggio necessario per rafforzare la terzietà del giudice e per rendere il sistema processuale più coerente con il modello accusatorio.

Tuttavia, tale prospettiva solleva interrogativi rilevanti sul piano costituzionale. La questione non riguarda soltanto l’organizzazione interna della magistratura, ma investe uno dei nodi fondamentali dello Stato costituzionale di diritto: il rapporto tra indipendenza della giurisdizione, autonomia dell’azione penale e equilibrio tra i poteri dello Stato.

Il modello delineato dalla Costituzione del 1948 attribuisce alla magistratura una funzione di garanzia della legalità e dei diritti fondamentali. In questo contesto, l’unità della magistratura — che comprende sia i giudici sia i pubblici ministeri — rappresenta uno degli elementi strutturali del sistema.

Come osservava Costantino Mortati, la collocazione del pubblico ministero nell’ordine giudiziario risponde all’esigenza di sottrarre l’esercizio dell’azione penale alla dipendenza dall’esecutivo e di garantire la piena attuazione del principio di legalità¹.

Il disegno costituzionale della magistratura

Gli articoli 101, 104 e 112 della Costituzione delineano un modello di magistratura autonoma e indipendente, caratterizzato da tre elementi fondamentali:

la soggezione del giudice soltanto alla legge;
l’autonomia dell’ordine giudiziario rispetto agli altri poteri dello Stato;
l’obbligatorietà dell’azione penale.

La collocazione del pubblico ministero all’interno della magistratura rappresenta uno degli aspetti più originali di questo modello.

Durante i lavori dell’Assemblea Costituente emerse con chiarezza la volontà di evitare che l’azione penale potesse essere subordinata alle direttive del potere politico².

Secondo Leopoldo Elia, l’unità della magistratura costituisce una delle garanzie fondamentali del sistema costituzionale italiano, perché consente di assicurare al pubblico ministero le stesse garanzie di indipendenza riconosciute ai giudici³.

Anche Valerio Onida ha sottolineato che l’obbligatorietà dell’azione penale rappresenta una delle principali difese contro l’arbitrarietà del potere punitivo dello Stato⁴.

Terzietà del giudice e struttura del processo

Il principio di terzietà del giudice costituisce uno dei pilastri dello Stato di diritto. L’art. 111 della Costituzione stabilisce che ogni processo deve svolgersi nel contraddittorio tra le parti davanti a un giudice terzo e imparziale.

La dottrina processualistica ha tuttavia chiarito che la terzietà del giudice non dipende esclusivamente dall’organizzazione della magistratura.

Già Piero Calamandrei osservava che l’imparzialità del giudice è il risultato di un sistema di regole processuali che garantiscono l’equilibrio tra le parti⁵.

Anche Marta Cartabia ha evidenziato che il giusto processo non si esaurisce nella separazione formale delle funzioni, ma richiede un insieme di garanzie procedurali che assicurino l’effettività del contraddittorio e della difesa⁶.

La Corte costituzionale ha più volte affermato che la terzietà del giudice deve essere valutata in relazione alla posizione che egli assume nel processo e alle garanzie procedurali che ne assicurano l’imparzialità⁷.

Il pubblico ministero come magistrato della legalità

Nel sistema italiano il pubblico ministero non è concepito come un semplice organo dell’accusa.

La Corte costituzionale ha chiarito che il pubblico ministero, pur essendo parte nel processo penale, partecipa alla funzione giurisdizionale proprio in ragione della sua appartenenza all’ordine giudiziario⁸.

Secondo Giovanni Conso e Vittorio Grevi, il pubblico ministero deve essere considerato una “parte pubblica” che agisce nell’interesse generale della legalità e non come un semplice rappresentante dell’accusa⁹.

Anche Giovanni Flick ha osservato che il pubblico ministero italiano svolge una funzione istituzionale di tutela della legalità che lo distingue dal modello dell’accusa presente nei sistemi di common law¹⁰.

Il problema della politicizzazione dell’azione penale

Il rapporto tra pubblico ministero ed esecutivo rappresenta uno dei temi centrali nel dibattito comparato sui sistemi giudiziari.

In molti ordinamenti europei il pubblico ministero è subordinato al ministro della giustizia o comunque soggetto a direttive di politica criminale.

Il modello italiano, invece, ha scelto di collocare il pubblico ministero nell’ordine giudiziario proprio per evitare il rischio di politicizzazione dell’azione penale.

Come osserva Gustavo Zagrebelsky, l’autonomia del pubblico ministero costituisce uno dei principali strumenti di difesa contro l’uso politico della giustizia penale¹¹.

Anche Luigi Ferrajoli ha sottolineato che l’indipendenza dell’azione penale rappresenta una garanzia essenziale dello Stato di diritto¹².

Prospettiva comparata

L’analisi comparata mostra come i sistemi giudiziari occidentali adottino soluzioni molto diverse riguardo al rapporto tra giudici e pubblici ministeri.

In Francia, il pubblico ministero appartiene formalmente alla magistratura ma è sottoposto a un rapporto gerarchico con il ministro della giustizia.

In Germania, il pubblico ministero è parte dell’apparato esecutivo e opera sotto la direzione dei ministri della giustizia dei Länder.

Negli Stati Uniti, i procuratori sono spesso eletti o nominati da autorità politiche e svolgono una funzione chiaramente collocata nell’ambito dell’esecutivo.

Come osserva Sabino Cassese, l’esperienza comparata dimostra che non esiste un modello unico di organizzazione della funzione requirente e che ogni ordinamento deve valutare le proprie soluzioni alla luce della propria tradizione costituzionale¹³.

Fiducia dei cittadini e funzionamento della giustizia

La separazione delle carriere viene talvolta presentata come uno strumento per rafforzare la fiducia dei cittadini nella giustizia.

Tuttavia, le ricerche empiriche indicano che la percezione di affidabilità del sistema giudiziario dipende soprattutto dalla durata dei processi, dalla prevedibilità delle decisioni e dall’effettività dell’esecuzione delle sentenze.

I rapporti della Commissione europea per l’efficienza della giustizia (CEPEJ) mostrano che la fiducia dei cittadini è strettamente correlata alla capacità delle istituzioni giudiziarie di garantire tempi ragionevoli e accessibilità dei servizi giudiziari¹⁴.

La questione della separazione delle carriere non può essere ridotta a una semplice alternativa tra riforma e conservazione.

Essa riguarda piuttosto la ricerca di un equilibrio tra tre esigenze fondamentali:

la terzietà del giudice;
l’indipendenza dell’azione penale;
l’efficienza del sistema giudiziario.

Come ricordava Norberto Bobbio, lo Stato di diritto non consiste soltanto nella proclamazione dei diritti ma nella costruzione di istituzioni capaci di garantirne concretamente l’esercizio¹⁵.

Alla luce di questa prospettiva, la separazione delle carriere appare come una questione complessa che richiede un’analisi attenta e non riducibile a soluzioni semplicistiche.

Note

C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, Padova, Cedam.
Assemblea Costituente, Atti e dibattiti, Commissione per la Costituzione.
L. Elia, Le istituzioni della Repubblica, Bologna, Il Mulino.
V. Onida, La Costituzione, Bologna, Il Mulino.
P. Calamandrei, Elogio dei giudici scritto da un avvocato, Firenze, Le Monnier.
M. Cartabia, I diritti in azione, Bologna, Il Mulino.
Corte costituzionale, sentenze n. 88/1991; n. 262/2003.
Corte costituzionale, sentenza n. 371/1996.
G. Conso – V. Grevi, Compendio di procedura penale, Milano, Giuffrè.
G. Flick, Elogio della Costituzione, Milano, Paoline.
G. Zagrebelsky, Il diritto mite, Torino, Einaudi.
L. Ferrajoli, Diritto e ragione, Roma-Bari, Laterza.
S. Cassese, Il sistema amministrativo italiano, Bologna, Il Mulino.
CEPEJ, European Judicial Systems Report, Consiglio d’Europa.
N. Bobbio, Il futuro della democrazia, Torino, Einaudi.